El amparo por mora frente a la cultura del “cajoneo”

A menudo, suele ocurrir que la Administración se tome su tiempo para resolver las solicitudes que los particulares le presentan y que, ese tiempo exceda muchas veces al previsto normativamente para expedirse, o bien, el tiempo transcurrido, sin brindar una respuesta al administrado, se extienda más allá de lo que sería razonable.

A veces el expediente administrativo que se ha iniciado a partir de nuestra presentación inicial termina trabado en alguna dependencia de la Administración sin motivo alguno que lo amerite. Es entonces cuando, en “criollo” se suele decir que nuestro tramite ha sido “cajoneado”.

Si bien la expresión “cajonear” no es para nada académica, resulta eficaz para definir esta mala práctica de la Administración.

El diccionario de la RAE define a esta expresión como “Retardar el trámite de un expediente administrativo o de un documento con el fin de retrasar su resolución.” Y, a la vez, señala que tal expresión proviene de  Argentina, Paraguay y Uruguay.[1]

La cultura del “cajoneo” de los expedientes administrativos, tan anclada en nuestra idiosincrasia, debe ser erradicada de la Administración, no solo por conspirar contra los derechos de los peticionantes, sino también porque resulta funcional a la corrupción de los funcionarios públicos.

Justamente, a fin de compeler a la Administración a cumplir con la obligación de resolver las peticiones que recibe es que se instituyó el amparo por mora.

La RAE (Real Academia Española) define a la mora como “Dilación o tardanza en cumplir una obligación, (…).”[1]

El amparo por mora —especie dentro del género “amparo”— persigue que el organismo competente, en el marco de un expediente administrativo, se pronuncie. Esto es, que cumpla con su deber de expedirse para decidir sobre la solicitud del modo que -por derecho- estime que corresponda.

A tal fin, la ley 19.549 “Ley Nacional de Procedimientos Administrativos” (LNPA) en su art. 28 estableció que “el que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre orden de pronto despacho”.

II.- Génesis del amparo por mora

El primer antecedente lo encontramos en la ley 15.265, del año 1960, por la que se creó el Tribunal Fiscal de la Nación. Mediante dicha ley se le otorgó competencia a este tribunal administrativo para intervenir en las demoras en los asuntos tributarios y aduaneros.

Posteriormente, puede señalarse el anteproyecto de Código Contencioso Administrativo de la Nación de 1968, en cuyo Título V (artículo 164 a 167) se encontraba prevista la figura objeto de nuestro estudio. Dicho anteproyecto no tuvo aprobación legislativa. Finalmente, en 1972, durante el régimen de facto de Lanusse, se dictó el decreto-ley 19.549, que en su art. 28 instituyó el amparo por mora.

En los años 90 hubo algunas propuestas para  incorporarlo en la Constitución Nacional junto con otras técnicas de protección constitucional, como el hábeas corpus y el amparo[2].

III.- Algunos ejemplos de trámites administrativos que suelen terminar con un amparo por mora.

En el fuero Contencioso Administrativo Federal podemos encontrar los siguientes casos:

Inmigrantes chinos, invocando ser padres de un hijo argentino, pretenden que la Dirección Nacional de Migraciones que se expida sobre su pedido de radicación permanente en el país bajo el criterio de ser progenitores de un ciudadano argentino.

Ex militantes políticos que debieron exiliarse para proteger sus vidas durante la última dictadura militar, en procura de que la Secretaría de Derechos Humanos resuelva sus solicitudes de compensación económica tramitadas en los términos establecidos por la ley 24.043.

En los últimos tiempos una avalancha de amparos por mora que inundó el fuero Contencioso Administrativo Federal por la tardanza en la entrega de títulos universitarios. Se trata de jóvenes graduados en procura de que se obligue a la Universidad de Buenos Aires (UBA) a reactivar la tramitación de sus títulos de grado, invocando serios perjuicios por no poder contar con sus respectivos diplomas universitarios.

En relación con este notable incremento de causas contra la UBA, el “Diario Judicial” en su edición del 14/5/21 señaló que si bien el atraso era de larga data, la situación actual tuvo su origen a partir del Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio, dispuesto por decreto 297/20 para hacer frente a la pandemia causada por el COVID- 19.[3]

En el fuero Civil de la Capital

En todos los tramites atinentes a las asociaciones civiles y fundaciones, la Inspección General de Justicia (IGJ) se encuentra sujeta al control jurisdiccional de la Cámara Civil de la Capital, de modo tal que todo amparo por mora cuya decisión de fondo se refiera a tales materias, será competencia de la Justicia Nacional en lo Civil.

En el fuero Comercial de la Capital

Las demoras en los tramites de inscripción de sociedades comerciales ante la IGJ suelen generar el inicio de acciones de amparos por mora que tramitan ante el fuero comercial, por cuanto la Inspección General de Justicia es un organismo cuyo control se encuentra en jurisdicción del fuero comercial.

Ello así, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 de la ley 22.315 que estableció que cuando las resoluciones de la IGJ se refieran a sociedades comerciales, serán apelables ante la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Comercial de la Capital Federal.

En el fuero del Trabajo de la Capital

Todas las resoluciones definitivas de la autoridad administrativa del trabajo en la materia regulada por la ley 23.551 una vez agotada la instancia administrativa, son impugnables ante la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo que es competente para entender en los recursos contra resoluciones administrativas definitivas que decidan sobre el otorgamiento de personería gremial, encuadramiento sindical u otros actos administrativos de igual carácter, una vez agotada la instancia administrativa; en las demandas por denegatoria tácita de una personería gremial; en las demandas por denegatoria tácita de una inscripción y en las acciones de encuadramiento sindical que se promuevan por haber vencido el plazo establecido para que se pronuncie la autoridad administrativa, sin que ésta lo hubiera hecho.

Por lo tanto, si la cuestión de fondo sobre la que versan las actuaciones administrativas a las que se refiere el amparo por mora, se encuentra regida por el derecho del trabajo, como en los casos que se han visto, referidos a la inscripción sindical, entonces aun tratándose de un procedimiento administrativo seguido por ante un órgano de la administración pública nacional centralizada (en este caso, el Ministerio de Trabajo) será competente la Justicia Nacional del Trabajo.

Ante el fuero Civil y Comercial Federal

Dentro de las cuestiones que pueden ser llevadas por ante este fuero encontramos, por ejemplo, a un laboratorio que interpone una acción de amparo por mora en los términos del art. 28 de la ley 19.549 de Procedimientos Administrativos, a fin de que se ordene al Instituto Nacional de la Propiedad Industrial (INPI) que se expida en relación a una solicitud de patente industrial.[4]

Resulta frecuente que ante la demora en los trámites de las solicitudes de marcas y patentes industriales y en las oposiciones a los registros de marcas seguidas por ante el INPI se produzcan demoras y los peticionantes acudan a la Justicia Civil y Comercial Federal en procura de una orden judicial de pronto despacho.

El INPI es un organismo sujeto al control jurisdiccional del fuero Civil y Comercial Federal, dado que el art. 17 de la Ley de Marcas y Patentes Nº 22.632, sustituido por el art. 78 del DNU Nº 27/18, así lo ha dispuesto.

En el fuero Federal de la Seguridad Social

De conformidad con lo dispuesto en el art. 2º, inc. d) de la ley 24.655, estos tribunales son competentes para entender en el amparo por mora previsto en el art. 28 de la ley 19.549, modificada por la ley 21.686, en materia de seguridad social. 

En los últimos tiempos, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) ha registrado importantes atrasos en los trámites para la obtención de los beneficios previsionales.

En efecto, durante el año 2020 el número de altas de jubilaciones se redujo fuertemente: hubo 115.196 nuevos jubilados, contra el promedio anual de 237.125 del período de 2017 a 2019 según datos publicados por la Secretaría de Seguridad Social. [5]

En estos casos el amparo por mora se dirige contra la ANSES, en procura de que un Juez Federal de la Seguridad Socialobligue a este ente a expedirse y a poner fin al trámite del expediente previsional. Cabe aclarar, que no se condena a la ANSES a que otorgue un beneficio previsional, sino que, únicamente, se le ordena que dicte la resolución que por derecho considere que corresponda.

V.-  Algunas propuestas para mejorar la regulación actual

Si bien en estos 50 años de vigencia del amparo por mora, esta figura ha sido de suma utilidad a la hora de vencer el “cajoneo” administrativo, lo ciertos es que el camino no ha sido fácil, pues la excesiva parquedad del art. 28 de la ley 19.549 ha obligado a los jueces a pensar soluciones de diversa índole.

Si bien los fallos han realizado una importante labor allanando el camino para poder aplicar esta figura, lo cierto es que las soluciones deben ser uniformes, de modo que la suerte corrida por un amparo por mora no dependa del criterio particular del juzgado en el que se ha recaído por sorteo al iniciar la causa.

En primer término, considero que debería habilitarse el amparo por mora cuando la demora proviene de los siguientes ámbitos:

  1. El Poder Legislativo en ejercicio de la función administrativa y la Auditoría General de la Nación.
  2.  El Poder Judicial de la Nación en ejercicio de la función administrativa y el Consejo de la Magistratura;
  3. El Ministerio Público Fiscal de la Nación; el Ministerio Público de la Defensa y el Ministerio Púbico Pupilar, en ejercicio de sus funciones administrativas.
  4. Las empresas y sociedades del Estado nacional, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias;
  5. Los sujetos de derecho público y/o privado que revistan el carácter de concesionarios, permisionarios y licenciatarios de servicios públicos de regulación nacional o el de concesionarios y permisionarios de uso de bienes del dominio público nacional, en todo lo inherente al ejercicio de las funciones administrativas que les hayan sido delegadas por el Estado nacional.
  6. Los Entes públicos no estatales en todo lo inherente al ejercicio de las funciones administrativas delegadas por el Estado nacional.
  7.  Los Entes interjurisdiccionales en los que el Estado nacional tenga participación o representación.

Como requisitos de admisibilidad, propongo establecer la obligatoriedad de una solicitud de pronto despacho presentada en sede administrativa, como la última oportunidad que se le brinda a la Administración para que resuelva en sede propia antes de que se judicialice la cuestión.

También, podría fijarse plazos para el trámite judicial. Así, la admisibilidad de la demanda debería resolverse en 48 hs. y el juez dispondría de cinco días para pronunciarse.

Otra propuesta, con la finalidad de evitar mayores demoras, pero esta vez en sede judicial, sería determinar el plazo máximo en cinco días para pronunciar la sentencia.

Dentro del marco discrecional que tiene el juez para fijar el plazo para que la Administración cumpla con la sentencia, la propuesta es dotar al juez de parámetros. Es decir, un mínimum de cinco días y hasta un máximo de treinta días, de acuerdo a la complejidad de la cuestión a resolverse.

Finalmente, en caso de incumplimiento de la orden de pronto despacho, el magistrado podría imponer las siguientes sanciones:

  1. Fijar astreintes por cada día de demora.
  2. Poner el pago de las astreintes en cabeza del titular de la dependencia u organismo incumplidor, debiendo responder con su propio patrimonio.
  3. Poner el incumplimiento en conocimiento de la autoridad superior de la dependencia u organismo condenado, a los fines disciplinarios.
  4. Poner el incumplimiento en conocimiento de la Justicia Penal.

VII.- Conclusiones

La Constitución Nacional en su art. 14 proclama el derecho a peticionar a las autoridades. Ello importa a la vez el derecho a obtener una decisión fundada. Es por eso que la Administración está obligada a expedirse sobre todas las cuestiones que se le plantean y en tiempo oportuno.

Considero que no serviría de nada reconocer a la población la garantía constitucional de peticionar a las autoridades públicas, si en la práctica no pudiera disponerse de una herramienta idónea para sortear con éxito la demora en que aquellas pudieran incurrir.

Tal herramienta idónea no es otra que el amparo por mora. Si bien, este instituto se encuentra regido por disposiciones de derecho administrativo, tiene por finalidad la tutela de una garantía que emana del derecho constitucional.

Se trata de un dispositivo procesal instituido para la defensa de garantías constitucionales del administrado en el trámite del procedimiento administrativo.[6] 

Por lo tanto, puede sostenerse que este tipo de proceso presenta una naturaleza mixta en cuanto se vincula directamente con un derecho de jerarquía constitucional que se ejerce en el marco de un expediente administrativo y en beneficio de un administrado [7]

Es decir, si bien es un proceso inherente al derecho administrativo es también un proceso constitucional y, en definitiva, su objeto no es otro que el de asegurar la efectividad del derecho a peticionar a las autoridades (y a obtener una respuesta de estas).

En tal sentido, cabe señalar que las provincias de Córdoba, Entre Ríos, Santiago del Estero, San Juan y San Luis han incorporado el amparo por mora en sus respectivas constituciones locales. Justamente, dicha naturaleza constitucional es la que nos interpela y nos lleva a propiciar una regulación más eficaz del amparo por mora, que contribuya a hacer más efectivo el derecho de petición previsto en el art. 14 de la Constitución Nacional.


Abogado (Universidad de Buenos Aires). Profesor en Ciencias Jurídicas (Universidad del Salvador). Especialista para la Magistratura (Universidad Nacional de San Martín), Diplomado en Derecho Constitucional Profundizado (Universidad Austral). Docente de Derecho Constitucional (Universidad de Belgrano). Docente de Derecho Administrativo y de Derecho Público Provincial y Municipal (Universidad Nacional de José C. Paz). Relator en la Justicia Nacional de Primera Instancia en lo Contencioso Administrativo Federal. Vocal del Instituto de Derecho Constitucional de la Asociación Argentina de Justicia Constitucional

[1] https://dle.rae.es/mora

[2] MENEM, C. y DROMI, R. (1990). Reforma del Estado y transformación nacional. Buenos Aires. Ciencias de la Administración, p.188.

[3] DIARIO JUDICIAL (2021). A Tribunales para tener el diploma, Diario Judicial edición del 14/2/21, recuperado el 27/9/21 de  https://www.diariojudicial.com/nota/89249

[4] JN Civ y Com Fed. Nº 6, 26/4/16, “Enanta Pharmaceuticals Inc y otro c/ INPI s/amparo” (Expte.  4662/2015)

[5] DIARIO LA NACION (2021). Anses: denuncian trabas y demoras para jubilarse y hacer otros trámites. Edición del 25/2/21. Recuperado de  https://www.lanacion.com.ar/economia/anses-denuncian-trabas-demoras-jubilarse-hacer-otros-nid2612197/

[6] SANMARTINO, P.E. (2005). El amparo por mora de la administración. en MANILI, P. (coord.) en Derecho procesal constitucional. Buenos Aires. Ed. Universidad, p. 98-99.

[7] NOVO, E.F. (2012). Amparo por mora en la Nación y en la provincia de Córdoba. recuperado el 20/6/21 de http// www.thomsonreuterslatam.com/2012/03/doctrina-destacada-amparo-por-mora-en-la-nacion-y-en-la-provincia-de-cordoba

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Fuente: http://tiempojudicial.com/2022/05/04/el-amparo-por-mora-frente-a-la-cultura-del-cajoneo-de-los-tramites-administrativos/?utm_source=rss&utm_medium=rss&utm_campaign=el-amparo-por-mora-frente-a-la-cultura-del-cajoneo-de-los-tramites-administrativos

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